论在我国建立公众参与的城市规划制度的必要性

时洁

【摘要】本文分析了市场经济条件下我国传统的城市规划编制、管理过程中存在的问题，提出我国应借鉴西方国家的经验，建立比较完善的公众参与城市规划制度，并对此提出了几点建议。
【关键词】公众参与 规划制度 市场经济
1． 引言
　　众所周知，城市是一个复杂的巨系统，要想维持城市这个复杂的巨系统稳定、协调和持续的发展，我们必须能够保证系统内部各要素的均衡。现代生态学的观点认为，维持系统的平衡和持续发展需要保持系统内部的多样性和异质性，这是系统抵抗外部干扰达成一定的稳定性的基础。
　　借用系统的观点，笔者认为我国的城市规划体系也是一个复杂的系统，这个系统内部应该具有一定的“多样性”和“异质性”；也就是说，城市规划体系内部需要建立互相监督、互相制约、均衡的部门与机制，以保证城市规划系统的正常运转和城市规划的社会公平性，从而实现城市规划所追求的实现经济、社会和环境的可持续发展的目标。因此，有必要在我国的城市规划体系中引入西方的公众参与城市规划制度。
2． 我国现状
　　长期以来，我国一直沿用前苏联的城市规划制度，从城市规划的编制到城市规划管理，再到城市规划开发，基本是由城市政府独家运做，城市规划完全是一种政府行为。这一封闭运行的制度在计划经济时代确实有其合理性和积极意义，但随着计划经济体制向市场经济体制的转变，该制度的弊端越来越显现出来，城市规划失效、失误的个案时有出现，甚至城市规划中的不正之风有越演越烈之势。新世纪的中国迫切需要建立一种与政治经济新体制相匹配的城市规划制度。而其中的关键之处则是将城市规划工作由封闭走向开放，由单纯的政府行为转向政府与人民群众互动的民主政治行为。因此，需要建立一种开放的公众参与的城市规划制度，这主要是因为：
2．1经济体制的变革
　　我国到现在已初步建立起市场经济体制，市场经济制度充分肯定各种经济成分再经济生活中的积极作用和主观能动性，城市建设上体现为，城市的建设与开发不再是城市政府的单方面行为，而是包括个体、企业和集团等参与的共同行为。由于市场经济条件下，各个利益集团参与城市建设的根本目的是为了获取商业利润。而我国传统的城市规划制度是计划经济条件下的产物，其已不能满足社会各阶层的需求。可以说，市场经济要求有一种能够保障社会各团体与个体利益的制度。市场经济条件下，我们需要对传统的规划体制进行调整。
2．2规划管理过程存在的问题
　　俗语云城市规划“三分规划，七分管理”，城市规划的管理在很大程度上影响着城市规划的实施。
　　城市规划的管理实际上是城市政府行使行政行为的过程。由于城市规划行政管理的专业性、技术性以及非专业、非技术的影响因素很多，立法机关没有可能来制定详尽的、周密的切实可行的法律规范。为了保证对国家的有效管理，规划行政机关享有一定程度的自由裁量权。即规划行政机关有根据具体情况，灵活应对复杂局面的行为选择权。此时，行政机关应在法定的原则指导下，在法律规定的范围内，运用自由裁量权，采取适当的措施或作出合适的决定。
　　但是，在市场经济条件下，由于各利益个体或团体追求各自最大利益；为了达到目的，各利益个体或团体将在一定程度上影响城市规划管理的行政行为行使自由裁量权。其结果是社会公众的利益被损害，社会公平的不到体现。
2．3规划编制过程存在的问题
　　我国城市规划的编制主要由城市政府委托城市规划工作者编制，编制的过程基本上是政府和专家在发挥作用，城市公众处于被动的接受的地位。但是，由于城市规划工作涉及到城市的社会、经济、历史及文化等方方面面，其系统性和复杂性不是政府官员和专家们所能全面把握的。城市政府和规划专家们做出的城市规划决策并不能保证每一项都是正确的，也不能保证每一项都是符合市民利益或与市民、投资建设单位愿望相一致的。由于缺少必要的参与、监督机制，政府和专家作用的过分理想化，这是不符合城市规划的客观实际的。
3． 国外经验借鉴
　　由于传统的城市规划制度已不能适应我国城市经济社会与环境发展的要求，新世纪的的中国建立一种与政治经济新体制相匹配的城市规划制度已势在必行。为了探索一种适合我国的城市规划制度，国内不少学者研究、借鉴了西方城市规划体制比较完善的国家的先进经验。因此，在二十世纪九十年代初期，公众参与城市规划的概念开始从西方市场经济国家被介绍到我国规划界。
3．1 西方公众参与的历史
　　在西方城市规划的发展过程中，公众参与的城市规划制度也是一个从无到有的过程。第二次世界大战后，各国经济稳定增长并伴随着严重的社会分化。面对市场经济自发的对私人利益的追求，以及各种集团逐渐强大的社会力量和市民素质的提高，西方各国城市存在的问题已由经济问题转向了社会公平与公正问题。 1962年，鲍尔?戴维多夫（Paul? Davidoff）提出了倡导规划（Advocacy Planning）。他从社会学的角度认为，城市规划师应正视社会价值的分歧，并选择与社会底层人士相同的价值观；另一方面，要为他们提供技术支持，以维护社会的公平与公正。同时，规划的过程是规划师与社会公众交流、互相学习和共同提高的过程，也是社会公众参与到规划的编制、实施中的过程。
随着西方国家公众民主意识的逐步觉醒，资本主义制度由对资本的崇尚转向了对人的关怀，所以到二十世纪六十年代形成了公众参与的城市规划制度。并在城市规划的法规体系、行政体系以及规划的编制过程中给予了法律上和制度上的保障。
3．2西方公众参与制度的经验
　　不可否认，公众参与城市规划的制度具有以下优点：
①可以保证规划的编制具有更大的合理性，更大限度地避免规划工作的失误。
②可以使规划的实施得到有效的监督，确保规划的实施。
③可以有效的维持社会的公平与公正，保护社会弱势集团的权益。
④可以激发居民的主人翁意识，发挥城市的“社会资本”的作用，这也是培养居民的社区意识、提高城市的可居住性的有效手段。
　　总之，公众参与城市规划工作是当代民主政治的要求与产物。城市规划作为一种公共权力，在市场经济条件下，城市规划工作的基本出发点应是重在公平，应当作为一种平衡力制约市场力追逐最大利润的目的。而从法律上、体制上确立公众参与城市规划的制度是制约市场力、监督政府权力，维护社会公众的长远利益的有效手段。
4． 我国建立公众参与制度的可能性
4．1法律基础
　　我国是一个人民民主专政的国家，《中华人民共和国宪法》规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事物，管理经济和文化事业，管理社会事物”。这为公众参与城市规划提供了宪法保证，使得这一制度在我国具有比西方国家更坚实的法律基础和社会基础。
　　另外，1999年宪法修正案中增加了“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法制国家”，正式确立了由“人治”走向“法治”的治国道路。
4．2公众参与意识的觉醒
　　改革开放以来，我国的经济、社会政策发生了重大变化。“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，“在法律规定范围内的个体经济、私营经济，是社会主义市场经济的重要组成部分”。因此，在我国社会中出现了多个利团体，公众有自发的维护自己权益的参与意识。只要给予正确的引导，形成公众参与的城市规划制度是完全可能的。
5． 需要的措施
　　城市规划是一种政策性、社会性很强的工作，城市规划制度的改革要与我国的政治经济体制改革相适应，其中十分重要的原则是运用现代管理学的原理，打破现行的封闭的规划模式，对城市规划制度进行重构。西方先进国家城市规划的编制、管理和实施一般包括以下三个实体：政府相关职能部门、城市规划技术部门和社会公众三个方面。也就是说，城市规划不应仅是政府的行政指令和规划技术人员的理论创作，而应是社会公众能够参与和体现社会公众普遍意志的过程。并且，西方国家基本上已建立了比较完善的公众参与城市规划的制度。
　　当前，在我国建立公众参与的城市规划制度的呼声很高，并且一些先进的城市如深圳、青岛等已进行了一些尝试，并获得了一些初步的成果。但是，不可否认，在我国建立公众参与的城市规划制度的基础很不完善，我们需要从法律上、机构上和公众意识的培养上加以完善，提供保障。
5．1法律保证
　　公众参与的城市规划制度的基础是城市规划法，他既要规范和约束城市规划编制和城市规划管理行为，又必须为公众参与城市规划提供法律保障。城市规划法中确立公众参与的的法律地位是支撑公众参与城市规划制度健康运作的基础。
5．2机构保证
　　公众参与城市规划制度不仅需要政府通过决策、管理权力下放和立法来保障公众参与的实施，而且要求有公众参与的组织机构安排。国外现行的公众参与组织机构主要有三种形式：第一种形式为大多数国家所采用，即政府机关在参与事务中扮演重要领导角色，主要以行政权力来主导并整合参与事务的进程；第二种形式主要是基于“地方社区组织”；第三种形式则是以全国性的“非政府组织”领导参与工作的进行。在我国，基层居民委员会具有其广泛性，但它难以独立承担公众参与的职能，因此有必要完善相应的社团组织，依法管理社团并欢迎其建设性的参与。总之，无论采用哪种形式，城市规划的公众参与成功与否，关键在于参与者的主动性及公众参与的广度。
5．3公众参与意识与素质的培养与提高
　　不可否认，公众参与城市规划制度在我国还处于探索阶段，公众对其并不了解，公众的参与意识还很薄弱。但是，社会公众是公众参与城市规划制度的主角，公众的参与意识与素质的高低一定程度上影响着规划编制与实施。现阶段，我们应通过媒体等宣传公众参与制度，培养提高公众的参与意识和参与素质。今天，我们明确喊出了“人民城市人民建”的口号，相信有了公众参与城市规划制度的保障，21世纪的城市建设活动将会更加民主和多元，我们的城市将会更加美好和多姿。

参考文献
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