城市规划管理与环境伦理观

时洁

【提要】 本文分析了我国城市规划具体运作体系过程中的不合理的现象，提出必须在城市规划具体运作过程中确立环境伦理学的基本观点，并在此指导下对规划行政体制、法规体系等进行必要的变革；最后指出社会公众的环境伦理意识的提高是合理、有效地监督规划实施的保障。
【关键词】 城市规划管理 环境伦理观 变革

　　城市规划管理是城市建设管理的一个重要组成部分。俗语云：城市规划“三分规划，七分管理”城市规划管理在城市的开发与建设过程中具有重要的作用。但是，由于我国长期以来计划经济体制的遗留影响，我国城市规划行政管理体制中存在着许多问题。同时，伴随着世界经济全球化进程的进一步深化和世界各国政府对地球环境问题重视程度的提高，我国城市规划管理体制、管理手段和指导思想已远远落后于实际的经济、社会和环境发展的需要，它难以达到社会公众所期望的合理性。所以，本文主要从城市规划管理过程中的环境伦理学的角度谈一谈城市规划管理的合理性及其必需的变革。

　　1) 我国城市规划管理体制的现状及存在的问题
　　2) 1行政体制中的问题
　　由于城市是一个复杂的、巨型的系统，所以要管理好城市就必须考虑城市的综合性；管理要控制城市土地使用、交通联系、市政基础设施配套、人文环境和自然环境的保护与创造，还要实现城市经济、社会和环境的可持续发展。但是，我国政府的行政体制长期以来一直实行土地、规划、建设、环保等部门“各自为政”的制度，这就造成了政府行政执法主体过多的矛盾。由于各部门独立执法，有时难免考虑部门利益，从而造成许多问题的难以协调，并且影响了行政执法的效率与权威；同时城市规划也难以兼顾各方利益和实现总体协调。在这种情况下，城市及自然环境问题得不到应有的重视；城市规划及管理也不可能实现其应有的合理性。
　　1．2市场经济的冲击
　　城市规划是政府为了合理配置城市资源，给社会创造良好的经济运行空间而采取的行为，但这个行为并没有也不可能排除城市规划本身的失灵和缺陷。市场经济条件下，人们在市场中追求自身利益和高效率的时候，往往会忽视对社会、环境的公平和公正应尽的义务。而政府在倡导人们对社会、环境的公平和公正应尽义务的同时，又不得不面对市场条件下人的理性要求；同时，政府部门在“经济效益第一”思想的引导下，往往忽视了其对城市社会和环境的消极影响----这种影响有时对社会和生态环境具有破坏性的一面。实现城市的经济效益、社会效益和环境效益也就无从谈起。
　　1．3城市规划法制的局限
　　我国的《城市规划法》第一条规定：“为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会的发展目标，…… 制定本法。”这是工业文明的价值观的直接反映。这也导致了社会舆论与学术界多年来形成了“城市规划必须为经济发展和现代化建设服务”的共识。由于出发点的偏离，城市生态环境保护与建设一直未得到应有的重视，城市生态环境质量在“发展是硬道理”思想的指导下，逐渐恶化；甚至“先污染，后治理”也被广泛认可。所以，城市规划法规体系需要修改和完善。
　　以上种种问题主要是因为我国城市规划的编制、管理和实施过程中缺少一个正确的指导思想，这也是由于我国的国情所决定的。由于我国是发展中国家，经济落后的现状决定了“发展才是硬道理”，经济利益实际上成为主要的目标，其它目的都沦为从属的、可有可无的东西。但是，正是由于这种思想的误导，我国城市的环境质量每况愈下，城市的规划和管理已难以实现其合理性的一面。在这新的世纪，我们需要一种新的思想来指导城市的规划和管理工作。

　　2) 环境伦理观的进展
　　2．1环境运动的发展
　　20世纪中叶以来，环境污染和生态破坏已成为人类生存与发展所面临的严重问题。人们对环境与发展问题的思考，就是在这样的背景下展开的。1972年，联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开第一次“人类与环境”会议，会议通过《人类环境宣言》，要求人们采取大规模的行动保护环境，使地球成为不仅适合现在人类生活而且也适合后代子孙居住的场所。这里已包括了可持续发展思想的萌芽。
　　1992年联合国环境与发展大会肯定了可持续发展的思想，大会通过的《里约宣言》明确指出：“人类应享有以与自然和谐的方式过健康而富有生产成果的生活的权利，并公平地满足今世后代在发展与环境方面地需要。”这表明人类对环境与发展问题的认识已上升到文明史的高度。
　　2．2可持续发展的环境伦理观
　　环境伦理学是一门新兴学科，它在继承了传统伦理学内涵的基础上，把其范围拓展至人与自然的关系，它着重研究自然的价值、人在世界中的地位、人对自然的权利与义务的问题；此外，它还研究人对自然的利用、补偿原则等实践问题。环境伦理学的建立，事实上意味着其将道德关怀的对象由人扩展到人以外的自然界。不可否认，保持生物的多样性是实现可持续发展的根本。——而这一点正是我们规划管理工作所缺少的。
　　2．3人与自然的关系
　　正如我们所知道的，人与自然和谐的原则是可持续发展的根本原则，要实现这一目的，首先必须在人和自然的关系上采取一种整体主义的立场，把人和自然看作一个相互依存、相互支持的整体，即共同体。我们可以用两条原则来概括共同体中人与自然的基本关系：第一条原则可以叫作介入原则，即人应有正当的理由介入到自然环境中去。这是因为在构成世界的所有存在物中，只有人具有理性，因而具备从根本上改变环境的能力，他能够破坏环境，也能够改善环境。第二条原则可以叫作制约原则，即自然环境对人类行为具有制约力。由于人与自然的相互依存关系，自然的破坏最终将导致人类自身利益遭到损坏。

　　3) 城市规划管理需要建立环境伦理观
　　现阶段，我国城市的环境问题越来越突出，改善环境提高城市环境质量已成为城市政府与城市规划部门的一个重要职能。所以，我们要在城市规划、管理和法制建设等方面确立环境伦理观的思想。但是由于我国政府长期以来形成的管理体制固有的问题，我们必须对现有的管理模式、体制加以改革，这决不是一日之功。在城市规划管理中确立环境伦理观主要体现在以下几个方面：
　　3．1指导思想的转变
　　工业文明时代，城市规划是为了合理配置资源，对资源实行宏观调控，以实现最高的经济效益。现在世界已进入生态文明时代，城市规划及其管理的指导思想应由工业文明追求“经济效益”的价值观转向生态文明的价值观。不论是规划还是规划管理都应该体现人和自然和谐发展的可持续发展的环境伦理观。只有以可持续发展的环境伦理观为指导思想，城市规划的编制、管理和实施才能实现根本的变革。
　　3．2法制建设中的环境伦理观
　　我国现已计划对《城市规划法》进行修改，在这之前我们首先需要一次价值观革命；也就是要以“生态文化观”作为规划立法的根本理念。城市规划的目的不仅应是“实现社会和经济的发展目标”，而且也应以保护生态环境，实现经济、社会和环境的可持续发展为目的。同时，《城市规划法》不仅要体现对人的环境权的关心，也要体现对自然界和其它物种的尊重。
　　3．3行政管理机制的改革
　　贯彻一个合理的指导思想，必须要有一个强有力并且合理的组织执行系统来具体操作、管理和实施。所以必须改革我国现有的行政体制。城市规划、土地管理和环境保护等部门组织体系的分离，从其管理原理上是对同一个管理对象的管理机构的重叠，造成机构重叠、权限重叠。从长远来看，建立统统一的管理组织系统，并在统一的指导思想和共同的目标下协调各方利益。应该相信，这样的管理系统应该是更为高效、集约的系统；经济、社会、生态环境和人以及自然界其它生物的价值才能得到完美的体现。
　　3．3公众的参与
　　我们应该知道，城市规划不应仅仅是城市政府的事，它关系到城市千家万户的权益。这就要求公众参与到规划过程中，一方面它提供了社会各个阶层维护自己利益的机会，另一方面，它使规划处在公众的监督之下，可以最大限度地保证规划的合理性。也只有各种社会力量真正参与到规划的过程中，城市生态环境的质量才有可靠的保障。

　　4) 结论：公众生态意识的培养
　　以制度安排和政策导向方式表现出来的集体行为，不过是诸多个人意愿与个人选择的综合表现。除非我们每一个人都关心环境，并采取具体的行动，否则，任何政府都不会有动力（或压力）推行环保政策。即使政府制定了完善的环保法规，但如果每个公民都不主动遵守（对任何一种法律的主动遵守都来源于对该法律的道德合理性的确认），那么，再好的环保法规也起不到应有的效果。因此，作为公民，我们每个人都必须提高自己的环保意识。
　　总之，要在城市规划的编制、管理和实施过程中确立可持续发展的环境伦理观需要全社会公众的生态意识的培养和提高。只有运用生态文明的观点来编制城市规划、建立城市规划的管理体制和法律体系，可持续发展的环境伦理观才有可能得到贯彻实施。这需要全社会公众的共同努力。只有如此，在未来我们才有可能实现合理的城市规划与管理，才有可能实现经济、社会和生态环境的可持续发展。

参考文献：
①王耀先 陈剑澜 可持续发展的环境伦理观 《环境伦理学进展：评论与阐释》 社会科学文献出版社 1999/5
②赵 民 城市发展与经济增长方式转变 城市规划汇刊 2000[1]
③沈清基 环境革命与城市发展 城市规划 2000[4]
④吴志强 论进入21世纪时中国城市规划体系的建设 城市规划汇刊 2000[1]
⑤张 松 《城市规划法》修改的理论问题初探 城市规划 2000[3]
⑥张 松 《城市规划法》修改的理论问题初探 城市规划 2000[3]